Chapitre 20 - Le développement, la technologie et le commerce

LA SANTÉ AU TRAVAIL ET LE DÉVELOPPEMENT

Jerry Jeyaratnam

Cet article est consacré aux problèmes que la santé au travail pose à l’heure actuelle dans les pays en développement et ailleurs aussi. Les questions générales d’ordre technique communes au monde développé et au monde en développement (le plomb et les pesticides, par exemple) ne seront pas évoquées dans cet article puisqu’elles sont traitées dans une autre partie de l’Encyclopédie. En revanche, nous aborderons ici, dans le présent chapitre, certains problèmes de santé au travail qui commencent à apparaître dans les pays d’Europe orientale.

On estime que, d’ici à l’an 2000, huit travailleurs sur dix dans le monde vivront dans les pays en développement; il importe donc de réfléchir aux besoins prioritaires de ces pays en matière de santé au travail. Il s’agit d’abord pour eux de pouvoir offrir à l’ensemble de leur population un système adéquat de soins de santé. Ces besoins rejoignent la définition de la santé au travail donnée par l’Organisation mondiale de la santé (OMS), qui envisage la santé du travailleur dans son ensemble et ne se limite pas aux seules maladies professionnelles. Comme le montre la figure 20.1, le travailleur peut être victime de maladies telles que la malaria, qui affectent la collectivité et peuvent se manifester aussi parmi la population active, ainsi que de maladies liées au travail dont les causes sont multiples. Dans ces derniers cas, le travail peut constituer un facteur déterminant ou aggravant de l’état de santé du patient. Citons, par exemple, les maladies cardio-vasculaires et psychosomatiques, ainsi que les cancers. Enfin, les maladies professionnelles proprement dites, telles que le saturnisme, la silicose ou la surdité due au bruit sont, elles, causées essentiellement par l’exposition sur le lieu de travail.

Pour l’OMS, la relation entre le travail et la santé va dans les deux sens, comme le montre la figure 20.2. Le travail peut avoir un effet négatif ou positif sur la santé, alors que l’état de santé du travailleur, lui, se répercute sur son travail et sa productivité.

LES PAYS INDUSTRIELS ET LA SÉCURITÉ ET LA SANTÉ AU TRAVAIL

Toshiteru Okubo

Vue d’ensemble

L’activité économique, exprimée en produit national brut (PNB) par habitant, présente des différences sensibles dans les pays en développement et dans les pays industriels. Selon un classement établi par la Banque mondiale, le PNB du pays en tête de liste est approximativement 50 fois celui du dernier. Les Etats membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sont à l’origine de près de 20% du PNB total du monde.

Les Etats membres de l’OCDE consomment près de la moitié des ressources énergétiques mondiales. Les émissions de dioxyde de carbone des trois premiers pays représentent 50% de l’ensemble du fardeau que supporte le globe; ces pays sont responsables des graves problèmes de pollution dans le monde. Cependant, depuis les deux crises pétrolières de 1973 et 1978, les pays industriels ont déployé des efforts importants pour économiser l’énergie en remplaçant les anciens procédés par d’autres, plus efficaces. Pendant cette même période, les industries lourdes — qui consomment beaucoup d’énergie, comportent nombre de travaux pénibles et exposent les travailleurs à des risques ou à des dangers — se sont déplacées vers des pays moins industriels. Par conséquent, la consommation d’énergie des pays en développement va augmenter au cours de la prochaine décennie, et l’on peut craindre que des problèmes liés à la pollution de l’environnement, ainsi qu’à la sécurité et à la santé sur les lieux de travail, ne s’aggravent.

Au cours de leur industrialisation, de nombreux pays ont observé un vieillissement de leur population. Dans les principaux pays industriels, les personnes âgées de 65 ans et plus représentent 10 à 15% de la population totale, pourcentage nettement plus élevé que dans les pays en développement.

Une telle disparité reflète de plus faibles taux de natalité et de mortalité dans les pays industriels. Ainsi, le taux de natalité y est inférieur à 2%, tandis que les taux les plus élevés, soit plus de 5%, sont enregistrés en Afrique et au Moyen-Orient, 3% ou plus étant un taux courant dans de nombreux pays en développement. L’accroissement de la proportion de travailleuses, qui représente 35 à 50% de la main-d’œuvre des pays industriels (elle est généralement inférieure à 30% dans ceux qui le sont moins), peut être rapproché du fait qu’elles ont moins d’enfants.

Un meilleur accès à un niveau d’instruction plus élevé va de pair avec une plus forte proportion de travailleurs qualifiés. Il s’agit là d’une autre différence significative entre pays industriels et pays en développement. Dans ces derniers, la proportion de travailleurs qualifiés n’a jamais dépassé les 5%, en fort contraste avec les pays nordiques, où le chiffre varie de 20 à 30%. Les autres pays d’Europe et d’Amérique du Nord se situent entre les deux, les travailleurs qualifiés constituant plus de 10% de la population active. L’industrialisation dépend essentiellement de la recherche et du développement, activités qui comportent un haut niveau de stress ou de tension, alors qu’une grande partie du travail dans les pays en développement se caractérise par des risques physiques.

La sécurité et la santé au travail: un bilan

La croissance économique et les changements structurels observés dans nombre de pays en voie d’industrialisation se sont accompagnés d’une diminution de l’exposition à des produits chimiques dangereux, à la fois du point de vue du niveau d’exposition et du nombre de travailleurs exposés. Par conséquent, les cas d’intoxication aiguë ou de maladies professionnelles classiques sont en régression. Cependant, des troubles différés ou chroniques liés à une exposition remontant à plusieurs années (pneumoconioses et cancers professionnels, par exemple) apparaissent encore, même dans les pays industriels.

Par ailleurs, les innovations techniques ont entraîné l’utilisation de nombreux produits chimiques récents. En décembre 1982, pour prévenir les risques présentés par ces nouveaux produits, l’OCDE a adopté une recommandation internationale relative à l’ensemble minimal de données préalables à la commercialisation.

Parallèlement, la vie dans l’entreprise et dans la collectivité s’est avérée plus stressante que jamais. La proportion de travailleurs souffrant de problèmes liés ou conduisant à l’abus d’alcool, de drogues ou de médicaments et à l’absentéisme s’est accrue dans de nombreux pays industriels.

Dans ces mêmes pays, le nombre des accidents du travail a été en diminuant, du fait des progrès réalisés grâce aux moyens techniques de prévention mis en œuvre et à l’introduction massive de processus et de matériels automatisés. La réduction du nombre absolu de travailleurs affectés à des travaux dangereux, conséquence du développement de l’industrie légère au détriment de l’industrie lourde, y a également contribué. Le nombre de personnes tuées dans des accidents du travail au Japon a diminué, passant de 3 725 en 1975 à 2 348 en 1995. Cependant, l’analyse de cette tendance dans le temps montre que le taux de diminution a ralenti au cours des dix dernières années. La fréquence des accidents du travail au Japon (accidents mortels compris) est tombée de 4,77 par million d’heures travaillées en 1975 à 1,88 en 1995; une baisse un peu plus lente a été constatée entre 1989 et 1995. Cette stabilisation de la tendance à la réduction des accidents du travail a également été constatée dans d’autres pays industriels; c’est ainsi que les Etats-Unis n’ont enregistré aucune baisse dans la fréquence des accidents du travail depuis plus de 40 ans. Ce phénomène résulte en partie d’un déplacement des accidents classiques, que l’on peut éviter grâce à diverses mesures de sécurité, vers de nouveaux types d’accidents provoqués par l’introduction de machines automatisées.

La convention (n^o 161) de l’OIT sur les services de santé au travail, 1985, a défini des normes importantes en la matière. Même si son champ d’application inclut à la fois les pays en développement et les pays développés, les principes qu’elle reflète reposent sur des programmes en vigueur dans les pays industriels et sur l’expérience que ceux-ci ont acquise.

Les grandes lignes du système de services de santé au travail d’un pays donné sont généralement tracées par la législation. Il en existe deux types principaux. Le premier est en vigueur aux Etats-Unis et au Royaume-Uni où la législation ne prescrit que les normes à observer. La réalisation des objectifs est laissée à l’employeur, le gouvernement fournissant sur demande l’information et l’assistance technique. La vérification du respect de ces normes relève de l’administration.

Le second est représenté par la législation française, qui ne définit pas uniquement les objectifs, mais détaille également les procédures pour les atteindre. Elle oblige les employeurs à offrir à leurs salariés des services de médecine du travail faisant appel à des médecins spécialisés dans cette discipline, et exige l’établissement d’institutions pouvant assurer de tels services. Elle précise le nombre de travailleurs que doit surveiller un médecin du travail: dans les établissements ne présentant pas de risques particuliers, un médecin peut être chargé de surveiller la santé de plus de 3 000 travailleurs, ce nombre étant moins élevé pour ceux qui sont exposés à des risques déterminés.

Dans les pays industriels, les spécialistes de la santé au travail étendent leurs domaines d’intervention. Les médecins sont devenus plus spécialisés que jamais en médecine préventive et en gestion de la santé. En outre, le personnel infirmier d’entreprise, les hygiénistes du travail, les physiothérapeutes et les psychologues y jouent un rôle important. Les hygiénistes du travail sont nombreux aux Etats-Unis, tandis que les spécialistes des mesures en milieu de travail sont bien plus courants au Japon. Les physiothérapeutes du travail sont plus spécifiques aux pays nordiques. Aussi existe-t-il certaines différences quant à la nature et à la répartition des spécialistes selon les régions.

Les établissements dont les effectifs dépassent plusieurs milliers de travailleurs disposent en général d’un service indépendant de santé au travail. L’emploi de spécialistes, outre les médecins du travail, et la mise à disposition des installations indispensables à un service de santé au travail complet ne sont dans l’ensemble possibles que lorsque les effectifs dépassent ce seuil. Il n’en va pas de même lorsqu’il s’agit de fournir des services de santé au travail dans les petits établissements, particulièrement ceux qui ne comptent que quelques personnes. De nombreux pays, même industriels, n’ont pas encore créé de façon systématique des organismes de santé au travail destinés aux établissements de petite taille. La France et certains autres pays européens possèdent une législation comportant des exigences minimales quant aux installations et aux services devant être fournis par un service médical du travail, et les entreprises ne possédant pas leur propre service doivent conclure un accord avec un service interentreprises pour assurer la surveillance de la santé de leurs salariés.

Dans certains pays industriels, le contenu des programmes de santé au travail a une connotation plus préventive que curative, approche qui fait souvent l’objet d’un débat. En général, les pays possédant pour l’ensemble de la population un système de santé suffisamment développé ont tendance à limiter le champ d’application du programme de santé au travail et considèrent les soins comme une discipline relevant de la médecine de proximité.

L’opportunité de bilans de santé périodiques pour le travailleur ordinaire constitue un autre sujet de débat. Malgré la thèse soutenue par certains, selon laquelle des bilans de santé complets ne se sont pas révélés bénéfiques, le Japon fait partie des pays dans lesquels l’obligation de proposer de tels examens aux travailleurs a été imposée aux employeurs. Un suivi complet, englobant des actions de formation continue et de promotion de la santé, est fortement recommandé dans ces programmes, et la tenue de dossiers contenant toutes les données relatives à un individu est considérée comme indispensable pour en atteindre l’objectif. L’évaluation de ces programmes nécessite un suivi de longue haleine.

Des systèmes d’assurance couvrant les soins médicaux et l’indemnisation des travailleurs victimes d’accidents du travail ou de maladies liés au travail existent dans presque tous les pays industriels. Cependant, il y a de grandes disparités entre ces systèmes quant à leur gestion, leur champ d’application, le paiement des indemnités, le type de prestations, l’engagement en faveur de la prévention et la disponibilité de moyens techniques. Aux Etats-Unis, le système est indépendant dans chaque Etat, et les compagnies d’assurances privées y sont très actives, alors qu’en France, le système est géré par l’Etat et fait partie intégrante de la médecine du travail. Les spécialistes qui travaillent pour le système d’assurance sont souvent appelés à jouer un rôle important d’assistance technique en matière de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles.

De nombreux pays proposent des enseignements de troisième cycle, ainsi que des cours de formation en médecine du travail aux internes. Le doctorat est généralement le diplôme universitaire le plus élevé dans ce domaine, mais il existe aussi des systèmes de qualification des spécialistes.

Aux Etats-Unis, les écoles de santé publique exercent une influence considérable sur l’éducation et la formation d’experts de la santé au travail. Vingt-deux écoles sur les 24 agréées que compte le pays ont proposé des programmes de santé au travail en 1992: 13 offraient des programmes de médecine du travail, et 19 des programmes d’hygiène industrielle. Les cours de santé au travail dispensés par ces établissements ne conduisent pas nécessairement à l’obtention d’un diplôme universitaire, mais ils sont étroitement liés à l’agrément de spécialistes, dans la mesure où ils font partie des qualifications requises pour être admis aux examens permettant de devenir membre diplômé de l’un des conseils de spécialistes de la santé au travail.

Le programme de ressources pédagogiques (Educational Resource Program (ERC)), fondé par l’Institut national de la sécurité et de la santé au travail (National Institute for Occupational Safety and Health (NIOSH)), a apporté son soutien à des programmes d’internat dans ces écoles. L’ERC a désigné 15 écoles comme centres régionaux de formation des spécialistes de la santé au travail.

Il est souvent difficile d’organiser l’enseignement et la formation à la santé au travail pour des médecins et autres spécialistes de la santé qui dispensent déjà des soins de santé primaires à la population. Toute une gamme de méthodes d’enseignement à distance a été mise au point dans certains pays, dont un cours par correspondance au Royaume-Uni et un cours par téléphone en Nouvelle-Zélande, qui ont tous deux fait l’objet d’évaluations positives.

Les facteurs ayant une influence sur la sécurité et la santé au travail

La prévention aux niveaux primaire, secondaire et tertiaire devrait constituer un objectif de base des programmes de sécurité et de santé au travail. La prévention primaire par l’hygiène industrielle a largement contribué à réduire les risques de maladies professionnelles. Cependant, une fois atteint un niveau suffisamment inférieur au seuil admissible, cette approche devient moins efficace, particulièrement si l’on procède à une analyse coûts-avantages.

L’étape suivante de la prévention primaire comporte une surveillance biologique se concentrant sur les différences d’exposition individuelle. A ce niveau, les prédispositions de chacun ont également leur importance. La détermination de l’aptitude au travail et l’affectation d’un nombre raisonnable de travailleurs à des opérations spécifiques retiennent de plus en plus l’attention. L’ergonomie et différentes techniques de santé mentale visant à réduire le stress professionnel constituent à ce stade un autre apport indispensable.

La prévention des risques sur le lieu de travail a progressivement fait place à la promotion de la santé avec, pour objectif final, une gestion autonome. L’éducation sanitaire dispensée à cet effet est considérée comme un domaine essentiel relevant de la compétence de spécialistes. Le gouvernement japonais a lancé un programme de promotion de la santé nommé «Plan de promotion de la santé globale», dont les éléments principaux sont la formation de spécialistes et un soutien financier à divers programmes sur les lieux de travail.

Dans la plupart des pays industriels, le rôle des syndicats n’est pas négligeable dans les efforts entrepris en faveur de la sécurité et de la santé au travail, du niveau central à la base. Dans de nombreux pays européens, les délégués syndicaux sont invités officiellement à faire partie de commissions chargées de décider des orientations administratives fondamentales des programmes. Le mode d’engagement syndical au Japon et aux Etats-Unis est indirect, le ministère ou le département du Travail exerçant le pouvoir administratif.

De nombreux pays industriels possèdent une main-d’œuvre d’origine étrangère, en situation régulière ou non. Ces travailleurs immigrés posent de nombreux problèmes, dont la langue, les barrières ethniques et culturelles, le niveau d’instruction et une santé précaire.

Les associations professionnelles s’engagent aussi en faveur de la santé au travail en soutenant la formation et l’éducation et en assurant l’information. Certaines associations universitaires délivrent des certificats de spécialisation et œuvrent également en faveur de la coopération internationale.

Les perspectives d’avenir

Hormis dans certains pays européens, la protection des travailleurs par des services spécialisés de santé au travail n’est pas encore satisfaisante. Tant que l’offre de ces services demeurera facultative, de nombreux travailleurs n’en bénéficieront pas, en particulier dans les petites entreprises. En France et dans certains pays nordiques qui garantissent une bonne protection, les systèmes d’assurance contribuent largement à la mise à disposition de moyens financiers ou d’assistance technique. L’offre de tels services aux petits établissements peut appeler un certain engagement de l’assurance sociale.

Les progrès des services de santé au travail, notamment ceux des grandes sociétés, sont en général plus rapides que ceux de la médecine de proximité, ce qui tend à creuser le fossé entre les services rendus par ces deux branches de la médecine. Les travailleurs bénéficiant de bons soins durant leurs années d’activité connaissent fréquemment des problèmes de santé après leur retraite. Parfois, l’écart entre les prestations des grandes et des petites entreprises ne peut être ignoré: c’est le cas notamment au Japon, où de nombreux salariés âgés continuent de travailler dans de petites entreprises après leur départ à la retraite obligatoire d’une grande société. L’instauration d’une continuité des services entre ces différents systèmes est un problème qui devra inévitablement être abordé dans un avenir proche.

La complexité croissante du système industriel rend plus difficile la lutte contre la pollution de l’environnement. Une activité antipollution intensive dans une usine peut tout simplement entraîner un déplacement de la source de pollution vers une autre industrie ou usine. Elle peut aussi conduire à la délocalisation de l’usine dans un autre pays, c’est-à-dire à l’exportation de sa pollution vers un pays en développement. Le besoin d’intégration entre la santé au travail et la salubrité de l’environnement se fait sentir avec une acuité croissante.

Etudes de cas de mutations technologiques

LES PETITES ENTREPRISES ET LA SÉCURITÉ ET LA SANTÉ AU TRAVAIL

Bill Glass

De tout temps, les petites entreprises ont représenté un mode de production très répandu. L’activité artisanale à domicile, où les membres d’une famille travaillent ensemble en se partageant les tâches, existe aujourd’hui encore dans les villes comme dans les campagnes. En fait, dans tous les pays, la majorité des travailleurs, rémunérés ou non, travaillent dans des entreprises qui peuvent être qualifiées de petites.

Avant de déterminer les problèmes de santé qui leur sont propres, il est nécessaire de définir ce que recouvre l’expression «petite entreprise». De l’avis général, elle emploie au maximum 50 personnes et se situe dans des endroits très divers: domicile, exploitation agricole ou forestière, petit bureau, fabrique, mine ou carrière, jardin ou bateau de pêche. La définition est fondée sur le nombre de travailleurs, et non sur leur activité ou sur le fait qu’ils soient rémunérés ou non. Le foyer est très clairement une petite entreprise.

Les caractéristiques communes aux petites entreprises

Les petites entreprises présentent les caractéristiques communes suivantes (voir tableau 20.1):

• elles sont souvent pauvres en capital;
• leurs membres ne sont généralement pas syndiqués (en particulier au domicile et dans une exploitation agricole) ou le sont peu (bureau, fabrique, magasin d’alimentation, etc.);
• elles sont moins susceptibles d’être inspectées par les services de l’Etat. En fait, une étude menée il y a quelques années a montré que l’existence de nombreuses petites entreprises n’était même pas connue du ministère dont elles dépendaient (Department of Community Health, Auckland, Nouvelle-Zélande, 1980).

1. Des politiques nationales doivent être formulées pour améliorer la sécurité et la santé de tout le personnel des petites entreprises, en mettant surtout l’accent sur l’éducation et la formation des dirigeants, des agents de maîtrise et des ouvriers, ainsi que sur les moyens de les informer afin qu’ils soient en mesure de protéger la sécurité et la santé de tous les travailleurs.
2. Les services de santé au travail destinés aux petites industries doivent être intégrés aux systèmes qui assurent les soins de santé primaires.
3. Une formation adéquate du personnel chargé de la santé au travail est nécessaire. Elle devrait être adaptée au type de travail effectué et inclure la formation des travailleurs et des spécialistes des services de soins primaires, ainsi que des inspecteurs et infirmiers de santé publique mentionnés ci-dessus.
4. Des systèmes de communication adéquats sont nécessaires pour assurer la libre circulation de l’information sur la sécurité et la santé au travail parmi les travailleurs, la direction et le personnel chargé de la santé au travail à tous les niveaux.
5. Des soins de santé au travail devraient être dispensés aux petits groupes isolés par le personnel des soins de santé primaires ou leur équivalent. Dans le secteur rural, il arrive que ces personnes dispensent des soins de médecine générale à temps partiel, auxquels on peut ajouter un élément de santé au travail. Dans les petites entreprises urbaines, une telle situation est moins probable, et il faudra donc faire appel à des membres du personnel choisis par leurs collègues.
6. Ce personnel de santé au travail rural et urbain, qui demande une formation et un contrôle initiaux et continus, devrait être lié aux services médicaux existants. L’«agent de liaison sanitaire» devrait être un professionnel de la santé employé à plein temps et justifiant d’une formation minimale de trois ans. Il est un lien indispensable au bon fonctionnement du service (voir figure 20.3).

Figure 20.3 Modèles de soins destinés aux travailleurs des petites entreprises



7. L’hygiène du travail qui mesure, estime et contrôle les risques professionnels, constitue un élément essentiel de la santé au travail. Il conviendrait de mettre en place des services et des techniques appropriés d’hygiène du travail tant au niveau central que dans les régions éloignées.

• un centre de santé au travail peut être mis en place dans les localités à forte densité de petites entreprises, afin de s’occuper à la fois des accidents et des soins d’urgence, ainsi que des fonctions d’éducation et d’intervention. Le financement de ce type de centre provient généralement de l’Etat et, éventuellement, d’un partage des coûts entre un certain nombre de petites entreprises locales, établi le plus souvent en fonction du nombre de travailleurs;
• les services de santé au travail d’une grande société peuvent être étendus aux petites industries avoisinantes;
• les services hospitaliers de santé au travail qui s’occupent déjà des accidents et des urgences peuvent y ajouter un service de visites de soins de santé primaires privilégiant l’éducation et l’intervention;
• on peut mettre en place un service assurant un traitement en dispensaire par un médecin généraliste qui délègue à une infirmière visiteuse le soin d’assurer la formation et les interventions sur le lieu de travail;
• un service spécialisé en santé au travail disposant d’une équipe multidisciplinaire composée de médecins du travail, de médecins généralistes, de personnel infirmier spécialisé en médecine du travail, de physiothérapeutes, de radiologues, de pathologistes, etc.;
• quel que soit le modèle retenu, le service doit être en relation avec le lieu de travail grâce à un «agent de liaison sanitaire», professionnel de la santé possédant une formation polyvalente aux aspects cliniques et à l’hygiène sur le lieu de travail (voir figure 20.3).

Quelle que soit la forme d’organisation retenue, les fonctions essentielles devraient inclure (Glass, 1982):

• un centre de formation de secouristes choisis parmi les travailleurs des petites entreprises avoisinantes;
• un centre de traitement des lésions mineures et autres problèmes de santé liés au travail;
• un centre de surveillance biologique de base comprenant des examens de dépistage des troubles de l’audition, de la vue, des fonctions pulmonaires, de la tension artérielle, etc., ainsi que des signes précoces des effets toxiques de l’exposition aux risques professionnels;
• un centre de recherches environnementales de base intégré à la surveillance biologique;
• un centre de formation à la sécurité et à la santé dirigé, ou tout au moins coordonné, par des conseillers en sécurité connaissant bien les milieux de travail desservis;
• un centre à partir duquel des programmes de réadaptation peuvent être planifiés, assurés et coordonnés avec un retour au travail.

Conclusion

Les petites entreprises constituent un mode de production répandu, fondamental et essentiel. Pourtant, ceux qui y travaillent ne sont souvent pas protégés par la législation et la réglementation sur la sécurité et la santé et manquent de services adéquats dans ce domaine. Conséquence des caractéristiques propres aux petites entreprises, leurs travailleurs sont davantage exposés aux risques professionnels.

Les tendances actuelles de l’économie mondiale ont pour effet d’accroître l’étendue et le niveau de l’exploitation des travailleurs occupés dans les petites entreprises et, par là même, les risques d’exposition aux produits chimiques dangereux. Des mesures appropriées ont été conçues, aux niveaux international, national et local, pour réduire ces risques et améliorer la santé et le bien-être de ceux qui travaillent dans les petites entreprises.

LE TRANSFERT DE TECHNOLOGIE ET LE CHOIX TECHNOLOGIQUE

Joseph LaDou

Une période de transition rapide

La migration des industries des pays développés vers les pays en développement s’explique souvent par le faible coût de la main-d’œuvre. Les sociétés installent aussi des filiales à l’étranger afin de réduire leurs coûts de transport en produisant là où se trouvent leurs débouchés, contourner les barrières commerciales et éviter les fluctuations sur les marchés des changes. Certaines d’entre elles émigrent vers les nations en développement afin d’échapper à la réglementation sur le travail et l’environnement qui s’applique chez eux. Pour de nombreux pays, un tel investissement constitue la première source de création d’emplois.

Les sociétés et les investisseurs étrangers ont été à l’origine de plus de 60% de tout l’investissement industriel dans les pays en développement durant la dernière décennie. Dans le même temps, un marché financier mondial a commencé à voir le jour. En dix ans, les prêts bancaires internationaux provenant des grands pays développés ont augmenté, passant de 4 à 44% du produit intérieur brut (PIB). Entre 1986 et 1990, les investissements à l’étranger de l’Allemagne de l’Ouest, des Etats-Unis, de la France, du Japon et du Royaume-Uni sont passés à un taux annuel de 27%. L’investissement transfrontalier est à présent estimé à 1 700 milliards de dollars E.-U. (LaDou et Levy, 1995). Il existe quelque 35 000 entreprises transnationales, avec 147 000 filiales à l’étranger, qui assurent la plus grande part des investissements dans les pays en développement. Les ventes annuelles totales des 350 entreprises transnationales les plus importantes sont égales à un tiers du PIB combiné du monde industriel et dépassent de loin celui des pays en développement.

La plupart des investissements dans les pays en développement sont destinés à l’Asie. Entre 1986 et 1990, l’Asie de l’Est et du Sud-Est a reçu 14 milliards de dollars E.-U., l’Amérique latine 9 milliards et l’Afrique 3 milliards. L’Europe centrale est maintenant entrée en compétition ouverte pour obtenir sa part de l’investissement mondial. L’Egypte, l’Inde, le Nicaragua, l’Ouzbékistan et le Viet Nam ont libéralisé leur législation sur la propriété afin d’attirer les investisseurs étrangers.

Les sociétés et les investissements japonais sont présents dans presque tous les pays. Avec un territoire limité et une forte densité de population, le Japon a un besoin pressant d’exporter ses industries productrices de déchets. Les pays européens ont installé leurs industries dangereuses et dépassées du point de vue écologique en Afrique et au Moyen-Orient, et commencent à présent à les exporter en Europe centrale. Les sociétés d’Europe occidentale sont les plus gros investisseurs au Bangladesh, en Inde, au Pakistan, à Singapour et à Sri Lanka.

La Chine et l’Inde, les pays les plus peuplés du monde, ont connu des retournements politiques spectaculaires au cours des dernières années et ont par la suite accueilli des industries de nombreux pays. Les entreprises américaines dominent en Chine, en Indonésie, aux Philippines, en Thaïlande, ainsi qu’à Hong-kong et Taiwan (Chine). Il était prévu que les sociétés américaines investissent l milliard de dollars à Singapour en 1995, soit 31% de plus qu’en 1994.

Les raisons des pays industriels

Dans les pays développés, l’industrie crée des emplois, paie des impôts qui financent les services publics et est soumise aux lois sur l’environnement et la santé au travail. Quand les pays industriels adoptent des lois limitant les risques écologiques liés à de nombreuses activités industrielles, les coûts de production augmentent et érodent les avantages compétitifs. Pour éluder cette difficulté, les industriels déplacent un bon nombre de leurs activités dangereuses vers les nouveaux pays industriels. Ils y sont bien accueillis, car la création d’infrastructures dépend du développement de l’industrie par les étrangers.

Lorsque l’industrie migre vers les pays en développement, les sociétés ne profitent pas seulement de salaires plus bas, mais également des faibles taux d’imposition d’Etats qui engagent peu de dépenses pour des réalisations telles que le réseau d’égouts, les usines de traitement des eaux, les écoles et les transports en commun. Lorsque des sociétés installent des usines dans les pays en développement, leur charge fiscale représente une infime fraction de celle qu’elles supporteraient dans la plupart des pays développés.

Une illustration de cette transition

L’Université de Californie, l’Université Johns Hopkins et l’Université du Massachusetts ont étudié la santé des travailleurs américains dans l’industrie des semi-conducteurs. Ces études montrent que, chez les femmes, les risques de fausse couche sont en progression. Les chercheurs font remarquer que les compagnies licencient leurs travailleurs et ferment les usines si rapidement que ces études seront probablement les dernières à être effectuées à une échelle suffisante pour tirer des conclusions fiables concernant des travailleurs américains.

Une diminution prévisible des études portant sur la santé au travail

La migration des sociétés américaines et japonaises de semi-conducteurs vers l’Asie du Sud-Est est démontrée de façon spectaculaire en Malaisie, nouveau pays industriel. Depuis le milieu des années soixante-dix, ce pays est devenu le troisième producteur et le premier exportateur mondial de semi-conducteurs. Il est très peu probable que les sociétés étrangères continuent à financer la recherche sur la santé professionnelle et environnementale dans un pays lointain et pour des travailleurs étrangers. Les économies réalisées par la fabrication des semi-conducteurs à l’étranger vont croître, car ces sociétés pourront, tout comme le font leurs rivales internationales, négliger les problèmes de santé et de sécurité. Le taux de fausses couches chez les femmes travaillant dans le secteur des semi-conducteurs sera ignoré par les pouvoirs publics et par l’industrie des nouveaux pays industriels. Les ouvrières n’auront, pour la plupart, pas conscience d’un lien de causalité entre leur travail et les fausses couches.

Le déclin de la santé au travail et de la salubrité de l’environnement dans les pays en développement

Les pays en développement disposent rarement de règlements applicables en matière de travail et d’environnement. Accaparés par des problèmes écrasants comme le chômage, la malnutrition et les maladies infectieuses, ils négligent souvent les risques dus à l’environnement. Les nouveaux pays industriels ont hâte d’engranger les bénéfices financiers que leur apportent les sociétés et les investisseurs étrangers. Pourtant, ces bénéfices s’accompagnent de problèmes sociaux et écologiques.

Les résultats positifs sur le plan économique et social de l’activité industrielle des pays en développement vont de pair avec une sérieuse dégradation de l’environnement. Les principales villes de ces pays sont désormais victimes de la pollution atmosphérique, de l’absence de traitement des eaux usées et d’épuration de l’eau, et de l’augmentation de la quantité de déchets dangereux enterrés ou abandonnés sur le sol ou encore déversés dans les rivières et les océans. De nombreux pays ne se sont pas dotés de règlements en matière d’environnement, et ceux qui l’ont fait ne se soucient guère de les faire appliquer.

La main-d’œuvre des pays en développement est habituée à travailler dans de petits établissements industriels. Généralement, plus l’entreprise est petite, plus le taux d’accidents du travail et de maladies professionnelles est élevé. Ces lieux de travail se caractérisent par des bâtiments et autres structures dangereux, des machines vétustes, une mauvaise ventilation, un bruit excessif, ainsi que par des travailleurs ayant un faible niveau d’instruction, de qualifications et de formation, et des employeurs aux ressources financières limitées. Vêtements de protection, masques, gants, casques antibruit et lunettes de sécurité sont rarement mis à disposition. Les services d’inspection officiels chargés de faire appliquer les règles de prévention n’ont bien souvent pas accès à ces entreprises qui, dans bien des cas, fonctionnent dans la clandestinité et ne sont même pas inscrites dans les registres du fisc.

Le public voit généralement dans les industries «offshore» de grandes multinationales. En fait, plutôt que ces géants de l’industrie, il s’agit souvent d’une multitude de petites sociétés appartenant à des intérêts étrangers et gérées ou contrôlées par des dirigeants locaux. La capacité de la plupart des gouvernements étrangers à réglementer l’industrie, voire à contrôler le passage de biens et de matériels est extrêmement limitée. Les industries migrantes se conforment généralement aux normes du pays d’accueil en matière d’environnement et de sécurité et de santé au travail. Par conséquent, les taux de mortalité des travailleurs sont nettement plus élevés dans les nouveaux pays industriels que dans les pays développés, et les accidents du travail se produisent à des taux identiques à ceux qu’ont connu les pays développés pendant les premières années de la révolution industrielle. A cet égard, la révolution industrielle est de nouveau à l’œuvre, mais le nombre de travailleurs et de pays touchés est bien plus élevé.

La quasi-totalité de la croissance démographique mondiale a lieu dans les pays en développement. Actuellement, la population active de ces pays atteint environ 1,76 milliard de personnes, mais elle va augmenter et dépassera les 3,1 milliards en 2025: il faudra alors créer 38 à 40 millions de nouveaux emplois par an (Kennedy, 1993). Dans ces conditions, il est peu probable que les salariés se mettent à demander de meilleures conditions de travail.

La migration des maladies professionnelles et des accidents du travail vers les pays en développement

L’incidence des maladies professionnelles n’a jamais été aussi élevée qu’à l’heure actuelle. L’Organisation des Nations Unies estime à 6 millions le nombre de cas de maladies professionnelles chaque année dans le monde. Ces maladies sont plus fréquentes dans les pays en développement par rapport au nombre de travailleurs exposés et, surtout, elles sont plus graves. Chez les mineurs, les travailleurs du bâtiment et de l’industrie de l’amiante de certains de ces pays, l’amiante est la principale cause d’invalidité, de morbidité et, selon certaines statistiques, de mortalité. Malgré les risques professionnels et écologiques que présentent les produits en amiante, les industriels cherchent à en promouvoir l’utilisation dans les pays en développement, où la demande de matériaux de construction à bon marché l’emporte sur le souci de la santé.

La fonte et l’affinage du plomb migrent des pays développés vers les pays en développement. De même, le recyclage des produits du plomb se fait de plus en plus dans des pays pauvres qui, souvent, ne sont pas en mesure de traiter les risques professionnels et écologiques occasionnés par ce produit. Les nations développées possèdent peu de fonderies de plomb à l’heure actuelle, cette activité ayant été délocalisée dans les nouveaux pays industriels. De nombreuses opérations de cette industrie dans le monde en développement sont encore effectuées au moyen de techniques qui n’ont pas changé depuis un siècle. Lorsque les pays développés se targuent de leurs réussites dans le recyclage du plomb, ils oublient de dire que celui-ci s’effectue presque invariablement dans les pays en développement qui le réexpédient dans les pays avancés sous forme de produits finis.

Les gouvernements et les industries des pays en développement acceptent d’employer des matériaux dangereux en sachant que des niveaux d’exposition raisonnables ont peu de chances de faire l’objet d’une législation ou d’une mise en application. L’essence au plomb, la peinture, l’encre et les colorants, les piles et bon nombre de produits contenant du plomb sont fabriqués dans les pays en développement, en général par des sociétés étrangères qui les écoulent ensuite dans le monde entier.

Dans les pays en développement, où la majorité de la population travaille dans l’agriculture, les pesticides sont souvent appliqués à la main. Trois millions d’intoxications par pesticides se produisent chaque année en Asie du Sud-Est (Jeyaratnam, 1992). L’essentiel de la production de pesticides des pays en développement est effectué par des sociétés étrangères ou à capitaux étrangers. L’utilisation des pesticides est en rapide expansion dans les pays en développement à mesure qu’ils prennent conscience des avantages des produits chimiques pour l’agriculture et acquièrent la capacité de les produire.

Des pesticides tels que le DDT et le dibromochloropropane (DBCP), qui sont interdits dans la plupart des nations développées, sont largement vendus et utilisés sans restriction dans les pays en développement. Lorsqu’un pesticide est retiré du marché d’un pays développé en raison des risques qu’il présente pour la santé des travailleurs, il trouve souvent un débouché sur les marchés non réglementés des pays en développement.

L’industrie chimique est l’une des branches dont la croissance est la plus rapide dans l’économie mondialisée qui se dessine. Les entreprises chimiques des pays développés sont partout présentes. Nombreuses sont les entreprises chimiques de petite taille qui migrent vers les pays en développement, faisant de l’industrie chimique l’un des grands responsables de la pollution de l’environnement. La croissance de la population et l’industrialisation des régions les plus pauvres du monde entraînent une demande accrue de pesticides, d’engrais chimiques et de produits chimiques industriels. Ce problème est encore aggravé par la fabrication en quantités croissantes, dans les nouveaux pays industriels, de produits chimiques interdits dans les pays développés. Le DDT en est un exemple indiscutable. Sa production mondiale atteint des niveaux records; pourtant, depuis les années soixante-dix, il est illégal de le produire ou de l’utiliser dans la plupart des pays développés.

Le transfert des coûts aux pays en développement

Forts de leur expérience quant aux coûts des programmes de sécurité au travail et de protection de l’environnement, les pays développés sont en train d’imposer un lourd fardeau financier aux nouveaux pays industriels. Il est rare que les accidents, tels celui de Bhopal, et leur coût, tout comme la lutte contre les dommages causés à l’environnement et les effets sur la santé publique soient évoqués avec franchise dans les pays en développement. Les conséquences de la mondialisation de l’industrie pourraient devenir la source de vastes conflits internationaux lorsque les réalités économiques à long terme de la migration industrielle s’imposeront avec toute la force de l’évidence.

Le dilemme des pays en développement

Les pays en développement sont rarement enclins à adopter les normes relatives à l’environnement du monde développé. Dans certains cas, les opposants estiment qu’il s’agit d’un sujet relevant de la souveraineté nationale, qui autorise chaque nation à mettre au point ses propres normes. Ailleurs prévaut depuis longtemps un ressentiment contre toute influence étrangère, particulièrement de la part des nations qui ont déjà élevé leur niveau de vie grâce à des activités industrielles actuellement en cours de réglementation. La position des pays en développement est que, après avoir atteint le niveau de vie des pays développés, ils adopteront des politiques de réglementation plus strictes. D’autre part, lorsque les pays développés sont invités à fournir aux pays en développement des industries dont la technologie n’attente pas à l’environnement, leur intérêt pour la migration industrielle retombe très nettement.

Une intervention internationale s’impose

Les organisations internationales doivent jouer un rôle plus important dans l’approbation et la coordination des transferts de technologie. Il faut mettre fin à la pratique honteuse qui consiste à exporter des technologies obsolètes et dangereuses vers les pays en développement lorsque ces procédés ne satisfont plus aux normes des pays développés sur l’environnement. Des accords internationaux doivent se substituer aux incitations perverses qui menacent l’environnement mondial.

De nombreux efforts ont été faits pour soumettre le comportement de l’industrie à un certain contrôle. Les Principes directeurs à l’intention des entreprises multinationales de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le Code de conduite pour les sociétés transnationales de l’Organisation des Nations Unies (ONU) et la Déclaration de principes tripartite sur les entreprises multinationales et la politique sociale de l’Organisation internationale du Travail (OIT) tentent de mettre en place un cadre déontologique en la matière. La Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination a été adoptée en mars 1994. Bien qu’elle interdise à la plupart des déchets de traverser les frontières, elle a aussi institutionnalisé un commerce des déchets recyclables, ce qui reflète la nécessité d’un compromis politique.

A l’heure actuelle, certains organismes internationaux de crédit effectuent des évaluations de l’impact sur l’environnement lorsque le pays d’accueil n’est pas à même d’accomplir cette tâche. L’évaluation de l’impact local potentiel de certaines installations industrielles dangereuses au moins devrait être obligatoire, et des normes de sécurité et de santé au travail pourraient être exigées lors de l’évaluation des installations industrielles.

L’Organisation internationale de normalisation (ISO) a entrepris de développer des normes facultatives, les séries ISO 14000, qui deviendront probablement les normes internationales en matière de gestion de l’environnement. Elles portent sur les systèmes de gestion et les audits de l’environnement, les étiquettes et déclarations environnementales, l’évaluation de la performance environnementale, l’analyse du cycle de vie des substances et les aspects environnementaux des normes de produit (Casto et Ellison, 1996).

De nombreux pays ont fixé des niveaux recommandés d’exposition pour les travailleurs qui ne peuvent être dépassés sans une action réglementaire ou législative. Mais, dans les pays en développement, les normes d’exposition sont souvent inexistantes, inappliquées, ou trop laxistes pour être utiles. Des normes internationales peuvent être mises au point et devraient l’être. Les pays en développement, et particulièrement les sociétés étrangères qui y exercent des activités manufacturières, peuvent se voir attribuer un délai raisonnable pour se conformer aux normes appliquées dans la plupart du monde développé. Sinon, certains travailleurs de ces pays vont payer de façon excessive le prix de l’industrialisation.

Conclusion

En matière de sécurité et de santé au travail, le plus logique, sur le plan international, serait de concevoir un système international d’assurance pour la réparation des accidents du travail. Les travailleurs ont droit, dans tous les pays, aux prestations de base pour la réparation des lésions professionnelles prévues par la législation nationale. Les incitations prévues par le système de réparation et destinées aux employeurs, afin qu’ils assurent la sécurité et la salubrité des lieux de travail, devraient profiter aux travailleurs de tous les pays, quels que soient les propriétaires de l’entreprise.

Il faut établir un système législatif international pour traiter les problèmes d’environnement, ainsi qu’un mécanisme d’application suffisamment fort pour décourager même les pollueurs les plus endurcis. En 1972, les Etats membres de l’OCDE sont convenus d’axer leurs politiques d’environnement sur le principe du «pollueur payeur». Il s’agissait d’encourager les industries à prendre en compte les coûts liés à l’environnement et à les répercuter sur les prix des produits. Par extension, la responsabilité sans faute pourrait être inscrite dans les législations de tous les pays, à la fois pour les dommages matériels et la responsabilité civile. Ainsi, la personne qui produit des déchets serait tenue, par un système international de responsabilité sans faute, d’assumer leur gestion, depuis leur production jusqu’à leur élimination.

Au contraire des pays développés, les pays en développement n’ont pas d’importantes associations écologistes financièrement prospères. Pour qu’un tel système fonctionne, il faudra former du personnel et obtenir le soutien de gouvernements qui, jusqu’à tout récemment, mettaient si fort l’accent sur l’expansion industrielle qu’ils ignoraient complètement la protection de l’environnement.

LES ACCORDS DE LIBRE-ÉCHANGE

Howard Frumkin

Les économistes ont longtemps considéré le libre-échange comme un idéal. En 1821, David Ricardo affirmait que chaque pays devrait exporter la production pour laquelle il est le plus apte (loi des avantages comparés). Bien qu’il n’ait tenu compte que d’un seul facteur de production, le travail, les théoriciens qui lui ont succédé se sont penchés sur les ratios des facteurs de production et ont étendu le cadre de l’analyse ricardienne au capital, aux ressources naturelles et à d’autres facteurs. La plupart des économistes modernes pensent que les barrières commerciales — tarifs préférentiels, subventions à l’exportation et contingents d’importation  — sont économiquement inefficientes, car elles faussent les facteurs de décision des producteurs et des consommateurs, et coûtent de l’argent aux pays. Ils affirment que, dans des marchés nationaux restreints, les petites entreprises prolifèrent pour desservir des marchés peu importants, au mépris des économies d’échelle, et que les producteurs ont moins intérêt à innover et à être compétitifs. Les partisans du libre-échange pensent que les arguments en faveur des barrières commerciales, bien qu’ils invoquent souvent «l’intérêt national», sont généralement des revendications déguisées pour le compte d’intérêts particuliers.

Cependant, plusieurs arguments économiques militent contre le libre-échange. L’un d’eux repose sur les défaillances du marché intérieur. Si un marché intérieur — le marché du travail, par exemple — ne fonctionne pas correctement, le fait de s’éloigner du libre-échange peut aider à le rétablir ou à générer des gains compensatoires dans d’autres secteurs de l’économie nationale. Un deuxième argument consiste à dire que la thèse fondamentale de la théorie du libre-échange, l’immobilité du capital, n’est plus correcte et que, par conséquent, le libre-échange peut désavantager certains pays. Daly et Cobb (1994) écrivent:

La libre circulation des capitaux et des marchandises (et non plus seulement de ces dernières) signifie que l’investissement est déterminé par la rentabilité absolue et non par les avantages comparatifs. L’absence d’une libre circulation de la main-d’œuvre implique que les possibilités d’emploi diminuent pour les travailleurs du pays dans lequel on n’investit pas. Ce raisonnement dresse un tableau plus exact du monde dans lequel nous vivons que ne le fait le principe des avantages comparatifs, quelle qu’ait été sa validité à l’époque de Ricardo.

Au sein d’une zone de libre-échange, les prix des biens échangés tendent à se niveler. Selon le théorème de l’égalisation des prix des facteurs de production, cela est également vrai des facteurs de production, dont les salaires, les coûts d’adaptation aux normes réglementaires et, peut-être, les facteurs externes tels que la pollution atmosphérique. Un troisième argument peut donc être avancé contre le libre-échange: il peut exercer une pression vers le bas sur les salaires, la santé, la sécurité et les pratiques en matière d’environnement, ainsi que sur d’autres facteurs de production, jusqu’au niveau le plus bas de tous les pays concernés par l’échange. Tous ces arguments impliquent de sérieuses préoccupations pour la sécurité et la santé au travail.

Depuis la seconde guerre mondiale, l’industrie s’internationalise de plus en plus. Les communications et les transports ont progressé rapidement. L’information et le capital sont toujours plus mobiles. Les sociétés multinationales sont devenues un élément prépondérant de l’économie mondiale. Dans ce processus, les modes de production changent, les usines sont délocalisées et l’emploi est déstabilisé. Contrairement au capital, le travail est relativement immobile, tant géographiquement qu’en termes de qualifications. C’est pourquoi la délocalisation de l’industrie a exercé des pressions considérables sur les travailleurs.

Cela étant, le libre-échange n’a cessé de progresser. Huit cycles de négociations commerciales multilatérales ont eu lieu depuis 1947, sous les auspices de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Le plus récent, le Cycle de l’Uruguay, a abouti, en 1994, à la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Les Etats membres du GATT (désormais l’OMC) sont d’accord sur trois principes généraux: ils renoncent aux subventions à l’exportation (excepté pour l’agriculture), aux contingents unilatéraux d’importation (sauf lorsque les importations menacent de provoquer «une désorganisation du marché»); enfin, toute nouvelle imposition ou augmentation d’un droit de douane doit être compensée par une réduction d’autres droits pour dédommager les partenaires commerciaux. L’OMC n’élimine pas les tarifs douaniers, elle les limite et les réglemente. Plus de 130 Etats, dont de nombreux pays en développement ou en «transition», sont membres de l’OMC. Il est prévu que le nombre total de ses membres dépasse 150.

Depuis les années quatre-vingt, d’autres pas en direction du libre-échange ont été franchis, sur un plan régional, par des accords commerciaux préférentiels. D’après ces accords, les pays conviennent de supprimer les droits de douane entre eux, tout en maintenant des barrières tarifaires vis-à-vis du reste du monde. Ces accords se présentent sous la forme d’unions douanières, de marchés communs ou de zones de libre-échange; ce sont notamment l’Union européenne (UE) et les trois pays d’Amérique du Nord (ALENA). Des alliances économiques moins structurées favorisent également le commerce entre leurs membres. Ce sont: le Forum de coopération économique Asie-Pacifique (APEC), l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE) et le Marché commun du Sud (MERCOSUR).

La sécurité et la santé au travail dans les accords de libre-échange

Les accords de libre-échange sont destinés à promouvoir le commerce et le développement économique et la plupart n’abordent que de façon indirecte les questions sociales, telles que la sécurité et la santé des travailleurs, si toutefois ils le font. Cependant, toute une série de problèmes concernant la sécurité et la santé au travail peuvent apparaître dans le contexte des accords de libre-échange.

La délocalisation, le chômage et la migration des travailleurs

Les accords de libre-échange s’inscrivent dans de grandes tendances économiques et sociales qu’ils peuvent à leur tour influencer. Prenons l’exemple d’un libre-échange entre deux pays ayant des niveaux de développement, des échelles de salaires et des possibilités d’emploi différents. Dans cette situation, les entreprises risquent d’être délocalisées, de chasser des travailleurs de leur emploi et de créer du chômage dans le pays d’origine. Ces nouveaux chômeurs risquent alors de migrer vers des régions offrant de meilleures possibilités d’emploi, spécialement si, comme en Europe, les barrières à l’émigration ont également été levées. Le chômage, la crainte du chômage, la migration, ainsi que le stress et l’éclatement du tissu social qui les accompagnent ont des répercussions profondes sur la santé des travailleurs et de leurs familles. Certains gouvernements ont tenté, avec un succès mitigé, d’atténuer ces effets par des programmes sociaux, comprenant une formation de reconversion professionnelle, une aide à l’installation, etc.

Les normes de sécurité et de santé au travail

Les Etats membres d’un accord de libre-échange peuvent avoir des normes de sécurité et de santé au travail différentes. Les coûts de production dans les pays dont les normes sont moins contraignantes sont donc moins élevés, ce qui constitue pour eux un atout commercial important. Il peut s’ensuivre une pression politique, dans les pays plus protecteurs, pour qu’ils abaissent leurs normes et, dans les pays moins protecteurs, pour qu’ils n’élèvent pas les leurs, afin de préserver leurs avantages commerciaux. Les défenseurs de la sécurité et de la santé au travail y voient l’une des conséquences les plus néfastes du libre-échange.

Autre conséquence tout aussi préoccupante: un pays soucieux de respecter ses critères de santé au travail peut décider d’interdire l’importation de certains matériaux ou machines dangereux. Considérant cette politique comme une barrière commerciale, ses partenaires commerciaux risquent alors de l’accuser de pratiques commerciales déloyales. C’est ce qui s’est produit en 1989, dans le cadre de l’Accord de libre-échange nord-américain (Etats-Unis-Canada-Mexique (ALENA)). Les Etats-Unis ont décidé de supprimer peu à peu leurs importations d’amiante, provoquant ainsi la réaction du Canada qui les a accusés de pratiques déloyales. De tels conflits risquent de miner les normes de sécurité et de santé du pays où elles sont les plus rigoureuses.

D’un autre côté, le libre-échange peut également fournir une occasion d’améliorer les normes, en les établissant d’un commun accord, en partageant les informations techniques qui les fondent et en les alignant sur les plus élevées. Il en va ainsi des normes de sécurité et de santé comme d’autres aspects connexes de la législation du travail, tels que les lois sur le travail des enfants, le salaire minimum et la négociation collective. Le problème de la souveraineté nationale est l’un des obstacles majeurs à cette harmonisation, et certains pays ont beaucoup hésité à négocier un abandon de quelque contrôle que ce soit sur leurs normes du travail.

Les modalités d’application

Des problèmes identiques se posent pour l’application des règlements. Même si deux partenaires commerciaux ont des normes comparables en matière de sécurité et de santé au travail, l’un peut les appliquer moins scrupuleusement que l’autre, ce qui abaisse ses coûts de production et lui assure un avantage compétitif. Les solutions comportent une procédure de règlement des conflits permettant aux Etats de faire appel contre une pratique commerciale qu’ils jugent déloyale, ainsi que des efforts conjoints pour harmoniser les modalités d’application.

La communication des risques

Celle-ci repose sur un large éventail de pratiques: formation des travailleurs, mise à disposition de renseignements écrits sur les risques et les mesures de protection, étiquetage des conteneurs et accès des travailleurs aux dossiers médicaux et aux registres d’exposition. Ces pratiques sont largement reconnues comme des éléments déterminants du succès des programmes de sécurité et de santé au travail. Or, le libre-échange et le commerce international ont, de deux façons au moins, un impact sur la communication des risques.

Premièrement, si des produits chimiques ou des procédés dangereux franchissent les frontières nationales, les travailleurs du pays d’accueil encourent un risque. Le pays d’accueil peut ne pas disposer des moyens appropriés de communication sur les risques. Dans le commerce d’import-export, les notices d’information, le matériel de formation et les étiquettes de mise en garde doivent être fournis dans la langue du pays d’accueil et rédigés de manière à ce que les travailleurs exposés puissent en prendre facilement connaissance.

Deuxièmement, devoir répondre à différentes exigences en matière de communication des risques représente des frais supplémentaires pour les sociétés qui opèrent dans plusieurs pays. Des obligations uniformes, telles qu’un format unique pour les fiches de données de sécurité sur les produits chimiques, seraient utiles à cet égard et il conviendrait de les promouvoir dans les relations de libre-échange.

La formation et la mise en valeur des ressources humaines

Lorsque les partenaires commerciaux n’ont pas les mêmes niveaux de développement économique, ils diffèrent le plus souvent aussi sur le plan de leurs ressources humaines. Les pays les moins riches manquent d’hygiénistes industriels, d’ingénieurs de sécurité, de médecins et de personnel infirmier du travail, de formateurs qualifiés et autres spécialistes. Même lorsque deux nations se situent à des niveaux de développement comparables, elles peuvent ne pas avoir la même approche technique de la sécurité et de la santé au travail. Les accords de libre-échange offrent une occasion de concilier ces divergences. Des structures parallèles peuvent permettre aux professionnels de la sécurité et de la santé au travail des Etats partenaires de se rencontrer, de comparer leurs pratiques et de convenir de procédures communes si besoin est. De même, lorsqu’un pays manque de spécialistes par rapport à l’un ou à plusieurs de ses partenaires commerciaux, ceux-ci peuvent coopérer en proposant une formation, des cours de brève durée et autres moyens de mise en valeur des ressources humaines. Ces efforts sont nécessaires si l’on veut harmoniser de façon effective les pratiques de santé au travail.

La collecte de données

La collecte de données constitue l’un des aspects importants de la coordination des efforts destinés à protéger la sécurité et la santé des travailleurs. A cet égard, aux termes d’un accord de libre-échange, plusieurs formes de collecte de données peuvent être envisagées. Il s’agit tout d’abord d’informations sur les pratiques de chaque pays en matière de santé au travail et, en particulier, sur ses moyens d’appliquer les normes en milieu de travail. Ces informations permettent de surveiller les progrès accomplis vers l’harmonisation et de révéler les violations susceptibles de constituer des pratiques commerciales déloyales. Il faut donc rassembler des données sur l’exposition professionnelle des travailleurs non seulement pour les raisons susmentionnées, mais aussi parce qu’elles font partie des pratiques de routine en matière de santé au travail. Les données sur l’exposition doivent être recueillies selon de bonnes méthodes d’hygiène industrielle; si les pays membres utilisent les mêmes procédés de mesure, il sera possible de les comparer. De même, les données sur la morbidité et la mortalité sont des éléments essentiels de bons programmes de sécurité et de santé au travail. Si les Etats parties à un accord de libre-échange emploient des méthodes cohérentes pour recueillir ces informations, ils peuvent alors comparer leurs effets sur la santé, identifier les secteurs posant des problèmes et cibler les interventions. Cela peut s’avérer difficile, car les données sur la sécurité et la santé proviennent souvent de statistiques sur la réparation des lésions professionnelles, et les régimes varient considérablement d’un pays à un autre.

La prévention

Enfin, le libre-échange offre une occasion d’harmoniser les démarches en matière de prévention, de mettre en œuvre une assistance technique entre les pays membres et d’échanger des solutions. De telles initiatives peuvent relever du secteur privé, lorsqu’une société présente dans plusieurs pays introduit une méthode de prévention ou une technologie de part et d’autre des frontières. Des sociétés spécialisées dans les services de santé au travail peuvent elles-mêmes fonctionner à l’échelle internationale, stimulées par un accord de libre-échange, et diffuser les méthodes de prévention parmi les Etats membres. Les syndicats des parties à un accord de libre-échange peuvent eux aussi collaborer. Par exemple, le Bureau technique des syndicats européens pour la santé et la sécurité, à Bruxelles, a été créé par le Parlement européen avec le soutien des principaux syndicats. De telles initiatives peuvent aider les pays membres à aligner leurs activités de prévention sur la norme la plus élevée. L’harmonisation des mesures préventives peut également avoir lieu au niveau gouvernemental, par une collaboration au développement technologique, à la formation et à d’autres activités. Une amélioration de la prévention dans chacun des pays membres sera, en définitive, la meilleure conséquence du libre-échange sur la sécurité et la santé au travail.

Conclusion

Les accords de libre-échange sont essentiellement destinés à abaisser les barrières commerciales et la plupart n’abordent pas directement les questions sociales telles que la sécurité et la santé des travailleurs (voir encadré). En Europe, le libre-échange s’est développé sur plusieurs décennies en un processus qui a pris en compte les questions sociales à un niveau peu commun. Les organisations européennes responsables de la sécurité et de la santé au travail disposent de solides financements; tous les secteurs y sont représentés et elles peuvent adopter des directives contraignantes pour tous les Etats membres. De toute évidence, il s’agit de l’accord de libre-échange le plus avancé du monde dans le domaine de la santé des travailleurs. En Amérique du Nord, l’ALENA comporte une procédure détaillée de règlement des conflits qui s’étend aux questions de sécurité et de santé au travail, mais peu d’autres initiatives visent à améliorer les conditions de travail dans les trois Etats membres. Les autres alliances commerciales régionales ne comprennent aucune initiative concernant la sécurité et la santé au travail.

L’intégration économique dans le monde avance, du fait des progrès rapides des communications, des transports et des stratégies d’investissement des capitaux. Les accords de libre-échange régissent une partie, mais non l’intégralité, de cet accroissement du commerce entre les pays. Les modifications des modèles commerciaux et l’expansion des échanges internationaux ont des conséquences importantes pour la sécurité et la santé des travailleurs. Si l’on veut que les progrès du commerce s’accompagnent de progrès dans la protection des travailleurs, il faut absolument lier les questions de commerce à celles de sécurité et de santé au travail, que ce soit par des accords de libre-échange ou par d’autres moyens.

Etudes de cas

LA BONNE GESTION DES PRODUITS ET LA MIGRATION DES RISQUES INDUSTRIELS

Barry Castleman

Les entreprises multinationales dominent la production et la commercialisation des produits chimiques ou autres dont on sait qu’ils sont porteurs de risques pour la sécurité et la santé au travail. Ces entreprises possèdent une expérience de longue date, mais diverse, de la gestion de ces risques, certaines y ayant même consacré un personnel et des moyens importants. La tendance croissante aux accords de libre-échange laisse penser que la domination des multinationales va s’appesantir, alors que déclinera la part des industries publiques et privées opérant à l’intérieur des pays. Il convient donc de prendre en considération le rôle des entreprises multinationales, étant donné que leurs industries sont déployées dans le monde entier, en particulier dans les pays qui avaient, jusqu’ici, peu de ressources à consacrer à la protection des travailleurs et de l’environnement.

Le Conseil européen des fédérations de l’industrie chimique (CEFIC), dans le document CEFIC Guidelines on Transfer of Technology (Safety, Health and Environment Aspects), déclare que les transferts de technologie devraient atteindre un niveau de sécurité, de protection de la santé et de l’environnement équivalent à celui du fournisseur de la technologie en question, et «équivalent à celui qui est atteint par les installations du pays d’origine du fournisseur de la technologie» (CEFIC, 1991). Ces principes sembleraient s’appliquer particulièrement aux opérations des filiales à l’étranger des entreprises multinationales.

Deux poids, deux mesures

De nombreux exemples montrent que les entreprises multinationales n’ont pas été aussi vigilantes pour maîtriser les risques industriels dans les pays en développement que dans leur pays d’origine. Les cas les plus nombreux portent sur l’amiante et d’autres matériaux à très hauts risques, pour lesquels un contrôle réel représenterait une grande part des coûts de production et ferait chuter les ventes. Les cas décrits dans les années soixante-dix et le début des années quatre-vingt concernaient des sociétés ayant leur siège en Allemagne de l’Ouest, en Autriche, aux Etats-Unis, en Italie, au Japon, au Royaume-Uni et en Suisse (Castleman et Navarro, 1987).

L’exemple le mieux étudié de la politique de deux poids, deux mesures concerne l’usine de pesticides responsable de la mort et de troubles permanents de la santé de plusieurs milliers de personnes à Bhopal (Inde) en 1984. La comparaison entre l’usine de Bhopal et une usine similaire exploitée aux Etats-Unis a montré de nombreuses différences dans la conception et l’exploitation des deux usines, ainsi que dans l’audit des conditions de sécurité, la formation des travailleurs, l’affectation de travailleurs à des postes dangereux, l’entretien de l’usine et les responsabilités de la direction. On peut également mettre en cause la relative absence de réglementation et de responsabilité civile en Inde, par rapport aux Etats-Unis (Castleman et Purkayastha, 1985).

La catastrophe de Bhopal a attiré l’attention du monde entier sur les politiques et les pratiques des multinationales en matière de protection de la sécurité et de la santé de leurs travailleurs et de l’environnement. De nombreux géants de l’industrie ont soudain réalisé qu’ils encouraient des risques excessifs, mais qu’ils pouvaient réduire, et ont donc décidé de diminuer les quantités de gaz comprimés hautement toxiques qu’ils stockaient et transportaient. Ainsi, le transport de grosses bonbonnes de phosgène, alors courant aux Etats-Unis, a été abandonné. Ces changements sont dus en grande partie au fait qu’il est devenu quasiment impossible de s’assurer contre les conséquences des dégagements de produits chimiques dans la population. Mais, au-delà de considérations d’ordre purement économique, l’éthique et la moralité de la conduite des entreprises multinationales ont fait l’objet d’une attention sans précédent.

De toute évidence, une baisse des normes de protection des travailleurs et de l’environnement peut entraîner des économies, au moins à court terme, pour les propriétaires d’usines. La tentation d’augmenter ses profits en réduisant les coûts est particulièrement grande là où il n’existe pratiquement ni réglementation gouvernementale, ni prise de conscience du public, ni pression syndicale, ni responsabilité pour les dommages causés en cas d’incident. Le cas de Bhopal a montré que, lorsque les niveaux de profit sont faibles, une pression supplémentaire s’exerce sur la direction pour qu’elle réduise ses coûts d’exploitation par des méthodes dont le coût immédiat est faible, mais dont les risques à long terme peuvent être catastrophiques. La structure des entreprises multinationales semblait idéale, en outre, pour dégager les cadres supérieurs de toute responsabilité personnelle en cas de violation des normes locales à travers le monde.

D’après l’enquête du BIT Sécurité et hygiène du travail dans les entreprises multinationales, «si l’on compte les résultats obtenus en matière de santé et de sécurité par la société mère et par ses filiales, il apparaît, d’une manière générale, que les opérations du siège se trouvent dans une situation plus favorable que celles des filiales implantées dans des pays en développement» (BIT, 1984). Un rapport du Centre des Nations Unies sur les sociétés transnationales insiste sur l’examen des politiques des entreprises multinationales en matière de «santé et de sécurité au travail dans leurs opérations internationales». Le rapport conclut qu’il existe de nombreux exemples d’une politique de deux poids, deux mesures dans les initiatives de protection de la santé des travailleurs et de la population prises par les sociétés transnationales, bien plus laxistes dans les pays en développement que dans les pays d’origine de ces sociétés. Les exemples pointaient le doigt sur les industries du polychlorure de vinyle, des pesticides, des chromates, de l’acier, du chlore et de l’amiante (Centre des Nations Unies sur les sociétés transnationales, 1985).

Les plus importantes entreprises multinationales de la chimie ayant leur siège aux Etats-Unis et au Royaume-Uni se sont défendu d’appliquer des normes différentes, selon les pays, pour assurer la protection des personnes contre les risques industriels. Cependant, ces déclarations ont pris des formes diverses, certaines impliquant un engagement plus important que d’autres. De plus, les sceptiques sont nombreux qui voient un gouffre entre les déclarations officielles des sociétés et leur pratique de deux poids, deux mesures.

La bonne gestion des produits

On entend par bonne gestion des produits la responsabilité du vendeur dans la prévention des dommages causés par les produits qu’il met sur le marché, et ce pendant toute leur durée d’utilisation et d’élimination. Elle implique la responsabilité de s’assurer qu’une compagnie qui achète le produit chimique du vendeur ne l’utilise pas de façon dangereuse; une société américaine au moins, Dow Chemical, s’est depuis longtemps déclarée opposée à la vente de produits chimiques à de tels clients. En 1992, les sociétés membres de l’Association des industries chimiques (Chemical Manufacturers Association), aux Etats-Unis, ont adopté un code aux termes duquel elles se réservent le droit de suspendre leurs ventes à des clients qui ne remédieraient pas à «des pratiques incorrectes» d’utilisation de leurs produits chimiques.

Les exemples de la nécessité d’une bonne gestion des produits chez les producteurs de pesticides abondent. Le reconditionnement de pesticides dans des emballages de denrées alimentaires et l’utilisation de bidons de pesticides pour stocker l’eau potable causent de nombreux décès et maladies. Chez les petits agriculteurs, l’emploi et le stockage des pesticides et de leurs conteneurs trahit un manque général de formation que les industriels pourraient assurer.

En République dominicaine, la défoliation due à un abus de pesticides a fait surnommer la vallée Costanza la «vallée de la mort». Lorsque cette région a attiré l’attention des médias en 1991, Ciba-Geigy, une importante multinationale de la chimie, a introduit un programme destiné à inculquer aux petits agriculteurs des notions d’agronomie, de lutte antiparasitaire intégrée et de sécurité. On a reconnu qu’il fallait réduire l’utilisation de pesticides dans la vallée. La réaction de la population aux efforts de Ciba-Geigy pour «prouver les avantages économiques et sociaux d’un marché durable» a été qualifiée d’encourageante par la presse professionnelle. Ciba-Geigy mène des programmes similaires à destination des petits agriculteurs en Colombie, en Indonésie, au Mali, au Mozambique, au Nigéria, au Pakistan et aux Philippines. Le réseau d’action sur les pesticides (Pesticide Action Network) est sceptique quant aux versions commerciales de lutte antiparasitaire intégrée qui mettent l’accent sur le «meilleur mélange» de pesticides au lieu d’enseigner les techniques avec lesquelles l’utilisation des pesticides apparaît comme un dernier recours.

Un aspect important de la bonne gestion des produits est l’information dispensée aux travailleurs et aux gens qui utilisent le produit, par des étiquettes de mise en garde, des brochures et des programmes de formation des clients. Pour certains produits dangereux et les conteneurs dans lesquels ils sont vendus, la bonne gestion des produits implique la récupération de matériaux que les clients risqueraient autrement d’utiliser de façon impropre ou d’éliminer sous forme de déchets dangereux.

Les tribunaux américains encouragent vivement la bonne gestion des produits en reconnaissant l’existence d’une responsabilité pour les dommages causés par des produits dangereux et par la pollution. Les personnes ayant subi des dommages du fait de produits dont les dangers n’ont pas toujours été indiqués dans les mises en garde des fabricants ont été indemnisées de façon substantielle pour manque à gagner et pretium doloris et, dans certains cas, les dommages-intérêts accordés ont été très dissuasifs. Des fabricants ont préféré retirer du marché américain des produits dont l’expérimentation animale a démontré qu’ils étaient cause d’anomalies de la reproduction — plutôt que de risquer des procès de plusieurs millions de dollars intentés par des travailleurs qui utilisaient cet agent et dont les enfants souffraient de malformations congénitales. Ces mêmes produits ont parfois continué d’être commercialisés par les mêmes sociétés dans d’autres pays où ce type de responsabilité n’est pas reconnu.

La responsabilité et la réglementation ont donc imposé aux industriels de certains pays l’obligation de mettre au point des procédés et des produits moins toxiques. Mais, en l’absence de prise de conscience du public, de responsabilité et de réglementation, il est possible que ces technologies discréditées et dangereuses restent compétitives sur le plan économique et qu’il y ait même un marché pour d’autres plus anciennes, encore exploitables dans de nombreux pays. C’est pourquoi, malgré les progrès réalisés par les entreprises multinationales dans le développement de «technologies propres», on ne peut guère s’attendre à ce que ces améliorations soient rapidement transmises à l’Afrique, à l’Amérique latine, à l’Asie et à l’Europe centrale et orientale. Il est tout à fait possible que certaines des usines récemment construites dans ces régions soient dotées de matériel usagé importé. Cette situation constitue un défi éthique pour les entreprises multinationales qui possèdent du matériel en cours de remplacement en Europe et en Amérique du Nord.

Les progrès de la santé publique

Les nombreux progrès réalisés ces dernières années vont sans conteste contribuer à la protection de la santé publique et de l’environnement là où ils seront introduits. Les ingénieurs chimistes dont les recherches ont traditionnellement visé à maximiser le rendement, sans trop se soucier de la toxicité des produits et sous-produits, débattent actuellement de la mise au point de technologies moins toxiques dans des colloques sur la «chimie verte», ou l’«écologie industrielle» (Illman, 1994). En voici quelques exemples:

• le remplacement des glycoléthers, des solvants chlorés et des solvants au chlorofluorocarbone comme agents nettoyants en micro-électronique;
• le remplacement des solvants organiques par des solvants aqueux dans les colles ou adhésifs et les mastics;
• la réduction des solvants organiques volatils dans de nombreuses peintures, remplacées par des peintures à l’eau, des peintures par pulvérisation au gaz carbonique supercritique et des revêtements en poudre;
• le remplacement du cadmium et du plomb dans les pigments;
• l’élimination de la pollution atmosphérique par l’oxyde nitreux dans la fabrication d’acide adipique (utilisé dans la fabrication du nylon, du polyester et du polyuréthane);
• le remplacement de l’acrylamide dans les mastics;
• le remplacement du blanchiment au chlore dans la fabrication du papier;
• la conversion du phosgène, de l’arsine et autres gaz toxiques en produits intermédiaires moins toxiques qui peuvent être mis en œuvre dans les procédés industriels, évitant ainsi d’avoir à stocker et à transporter de grandes quantités de gaz comprimés hautement toxiques;
• le remplacement du procédé au phosgène dans la fabrication des polycarbonates par un procédé au carbonate de diméthyle;
• la synthèse des isocyanates aliphatiques à partir d’amines et de dioxyde de carbone au lieu des procédés à base de phosgène;
• le remplacement de l’acide fluorhydrique par l’acide sulfurique ou, mieux encore, par des catalyseurs solides, dans les unités d’alkylation de l’essence des raffineries de pétrole;
• l’utilisation de zéolite comme catalyseur dans la production de cumène, au lieu de l’acide phosphorique ou du chlorure d’aluminium, ce qui supprimerait les problèmes d’élimination des déchets acides et de manipulation de matériaux corrosifs.

La promotion, sur le plan mondial, de technologies moins toxiques peut être menée à bien tant de façon individuelle par les entreprises multinationales que par des organismes collectifs. La Coopérative de l’industrie pour la protection de la couche d’ozone (Industry Cooperative for Ozone Layer Protection) est l’un des outils que les grandes firmes ont utilisé pour promouvoir des technologies préférables sur le plan de l’environnement. Par cette organisation et avec l’appui de la Banque mondiale, IBM a tenté d’aider des sociétés en Asie et en Amérique latine à passer au nettoyage et au séchage à l’eau des cartes de circuits imprimés et des composants de disques.

Le rôle des pouvoirs publics

De nombreux pays voient se développer leur industrie et, en étudiant les demandes de nouveaux projets industriels, les pouvoirs publics ont l’occasion et la responsabilité d’évaluer les risques pour la sécurité et la santé des technologies importées. Le pays d’accueil devrait chercher à s’assurer que les nouvelles opérations vont atteindre un haut niveau de performance. Le candidat présentant le projet s’engagerait sur des niveaux précis de dégagements polluants qui ne devraient pas être dépassés pendant l’exploitation de l’usine, ainsi que sur les limites d’exposition des travailleurs aux substances toxiques. Il devrait être prêt à payer pour que le gouvernement se procure le matériel de surveillance nécessaire, afin de s’assurer que ces limites sont respectées dans la pratique, et à permettre en tout temps l’accès immédiat des installations aux inspecteurs du travail.

Il conviendrait de demander aux candidats de décrire leur expérience de la technologie utilisée et des risques qu’elle comporte. Le gouvernement du pays d’accueil a de bonnes raisons de vouloir être informé des risques et du niveau de pollution qui existe dans des usines similaires exploitées par les candidats au projet, et il en a le droit. De même, il importe de connaître les lois, les règlements et les normes de protection de la santé publique qui sont respectées par les candidats dans les installations similaires d’autres pays.

La procédure d’examen de la candidature par le pays d’accueil devrait inclure une évaluation critique de l’affaire. Il faut se poser la question: «En avons-nous réellement besoin?»; si la réponse est affirmative, on devrait s’assurer que la technologie est conçue pour comporter le moins de risques possibles quant aux procédés et aux produits, quels que soient les besoins à satisfaire. Cette procédure s’accorde avec les politiques déclarées des plus grandes entreprises multinationales. L’accomplissement de leur devoir éthique par les pouvoirs publics et les sociétés est le meilleur moyen de s’assurer que les progrès technologiques liés à la santé publique se propagent rapidement dans le monde entier.

Les nouveaux grands projets dans les pays en développement impliquent généralement la participation des entreprises multinationales investissant à l’étranger. Les directives ci-jointes (voir tableau 20.2), publiées par Greenpeace et le Réseau du tiers monde (Third World Network) en Malaisie, indiquent de façon détaillée les informations que les pouvoirs publics peuvent exiger des investisseurs étrangers (Bruno, 1994). Dans la mesure où les informations sur la technologie et ses dangers ne sont pas fournies par les investisseurs étrangers potentiels, les gouvernements peuvent et doivent prendre des mesures pour les obtenir par leurs propres moyens.

LES ASPECTS ÉCONOMIQUES DE LA SÉCURITÉ ET DE LA SANTÉ AU TRAVAIL

Alan Maynard

Les accidents et les maladies liés au travail font subir à la collectivité des pertes considérables, mais aucune société n’a les moyens de les prévenir tous. Les ressources étant rares, les investissements limités doivent être soigneusement ciblés, afin d’être les plus judicieux possibles. L’estimation du coût de la mauvaise santé au travail ne facilite pas, en elle-même, le ciblage des investissements. Une évaluation économique correcte peut être utile si elle est bien conçue et menée. Les résultats d’une telle évaluation peuvent être exploités, assortis d’une approche critique adéquate de la pratique des évaluations, afin de guider le choix des investissements, mais l’évaluation économique ne va pas et ne devrait pas déterminer les décisions d’investir. Celles-ci seront le reflet de valeurs économiques, politiques et sociales. Comme Fuchs (1974) l’exposait:

La plupart de nos grands problèmes de santé découlent des choix de valeur. Qui sommes-nous? Quel genre de vie voulons-nous mener? Quelle société voulons-nous bâtir pour nos enfants et nos petits-enfants? Quelle importance voulons-nous accorder à la liberté individuelle? A l’égalité? Au progrès matériel? Aux valeurs spirituelles? Quelle importance revêt à nos yeux notre propre santé? Et celle de notre prochain? Les réponses que nous apportons à ces questions, de même que les indications que nous fournit l’économie, vont et devraient moduler notre politique de santé.

Si elle réussit, une décision de réglementer l’industrie minière afin de réduire le nombre des travailleurs tués ou mutilés se traduira pour la population active par des avantages sur le plan de la santé qui, cependant, ont des coûts. En fait, l’augmentation des coûts liés à l’amélioration de la sécurité entraînera une hausse des prix et réduira les ventes sur les marchés mondiaux concurrentiels, ce qui peut amener les employeurs à s’écarter des règlements sans que les syndicats et leurs membres ne réagissent, préférant peut-être accepter des entorses à l’application des lois sur la sécurité et la santé si elles se traduisent par une amélioration de leurs revenus et des perspectives d’emploi.

Le but de l’analyse économique en matière de santé au travail est précisément de permettre d’évaluer le niveau «efficient» de l’investissement dans la sécurité. Ce niveau est atteint lorsque le coût d’une action supplémentaire modeste destinée à renforcer la sécurité (le coût marginal) est égal aux avantages retirés (le rendement marginal en termes d’amélioration de la santé et du bien-être résultant de la réduction des risques). Les aspects économiques de la sécurité et de la santé au travail sont un facteur essentiel dans la prise de décisions à tous les échelons — atelier, entreprise, industrie, société. Se comporter comme si tous les risques pour la santé des travailleurs sur le lieu de travail pouvaient être éliminés peut être inefficient. Les risques devraient être éliminés là où il est rentable de le faire, mais certains sont rares et il serait trop coûteux de les supprimer: il faut donc les tolérer. Lorsque des événements exceptionnels portent préjudice au bien-être des travailleurs, ils doivent être acceptés, à regret, au motif d’efficience économique. En matière de risques professionnels, il existe un niveau optimal au-delà duquel les coûts de leur réduction dépassent les avantages. Investir dans la sécurité au-delà de ce niveau générera des avantages sur le plan de la sécurité qui ne peuvent être acquis que si la société est prête à agir de façon inefficiente. C’est là une décision de politique sociale.

Les types d’analyse économique

L’analyse des coûts

L’analyse des coûts exige d’identifier, de quantifier et d’évaluer du point de vue des ressources les conséquences des accidents du travail et des maladies professionnelles. Ces éléments donnent une idée de l’ampleur du problème, mais ne permettent pas aux décideurs de déterminer l’intervention la plus efficiente parmi toutes les mesures possibles que peuvent prendre les divers responsables de la réglementation du milieu de travail.

Une étude britannique illustre bien cette question des coûts que les accidents et les maladies liés au travail représentent pour l’économie (Davies et Teasdale, 1994). En 1990, 1,6 million d’accidents du travail ont été déclarés, et 2,2 millions de personnes ont présenté des problèmes de santé causés ou aggravés par le milieu de travail. En conséquence, 20 000 personnes se sont vues contraintes de quitter leur travail, et 30 millions de journées de travail ont été perdues. Le manque à gagner et les autres préjudices subis ont été estimés, pour les victimes et leurs familles, à 5,2 milliards de livres sterling. Pour les employeurs, la perte s’est située entre 4,4 et 9,4 milliards de livres sterling et, pour la société dans son ensemble, entre 10,9 et 16,3 milliards de livres sterling (voir tableau 20.3). Les auteurs de cette étude ont noté que, tandis que le nombre d’accidents du travail et de maladies professionnelles déclarés avait diminué, leur coût estimé avait augmenté.

Il existe quatre types d’évaluation économique: l’analyse minimisation des coûts, l’analyse coûts-avantages, l’analyse coût-efficacité et l’analyse coût-utilité. Les caractéristiques de ces approches sont présentées dans le tableau 20.4.

UNE ÉTUDE DE CAS: L’INDUSTRIALISATION ET LES PROBLÈMES DE SANTÉ AU TRAVAIL EN CHINE

Zhi Su

Les agriculteurs chinois ont obtenu des succès remarquables dans l’industrialisation des campagnes et dans le développement des entreprises rurales situées dans les nouvelles cités industrielles (voir tableau 20.5). C’est ainsi que les populations rurales ont pu échapper rapidement à la pauvreté. Depuis les années soixante-dix, plus de cent millions d’agriculteurs ont rejoint les entreprises des nouvelles cités industrielles, nombre supérieur à l’effectif total des salariés des entreprises collectives appartenant à l’Etat ou aux municipalités. A l’heure actuelle, les entreprises de ces cités occupent un travailleur rural sur cinq. Au total, 30 à 60% du revenu net moyen total des ruraux proviennent de la valeur créée par ces entreprises. La valeur de la production des industries rurales a représenté 30,8% de la valeur totale de la production industrielle nationale en 1992. Il est prévu que, d’ici à l’an 2000, plus de 140 millions de travailleurs ruraux excédentaires, soit quelque 30% de la population rurale active, seront absorbés par les industries rurales (Chen, 1993; China Daily, 5 janv. 1993).

Ce passage rapide de la main-d’œuvre agricole vers des emplois non agricoles des régions rurales a lourdement pesé sur les ressources des services de santé au travail. Une étude des besoins de services de santé au travail et des mesures à prendre dans les industries des nouvelles cités (Survey on Occupational Health Service Needs and Countermeasures in Township Industries — SOHSNCTI), menée conjointement par le ministère de la Santé publique et le ministère de l’Agriculture en 1990 sur un échantillon de 30 districts dans 13 provinces et de 2 municipalités, a montré que la plupart des entreprises rurales n’avaient pas fourni les services de base en matière de santé au travail (Ministry of Public Health, 1992). Evalué pour cinq activités de routine de la santé au travail, le taux de protection assuré aux entreprises rurales par les institutions locales de santé au travail, les dispensaires ou les centres de santé et de prévention des épidémies (CSPE) était très faible: de 1,37 à 35,64% seulement (voir tableau 20.6). Les services qui doivent faire appel à des techniques sophistiquées ou à un personnel bien formé en santé au travail sont particulièrement limités. Ainsi, l’inspection médicale du travail aux fins de prévention, l’examen physique des travailleurs exposés aux risques et la surveillance des lieux de travail étaient de toute évidence insuffisants.

Parallèlement, les problèmes de santé au travail dans les entreprises rurales ont eu tendance à s’aggraver. Tout d’abord, l’enquête indiquait que 82,7% des entreprises industrielles rurales comportaient au moins une catégorie de risque professionnel. Au total, 33,91% des ouvriers étaient exposés au minimum à un type de risque. D’après les concentrations de plomb, d’analogues du benzène, de chrome, de poussières de silice, de charbon ou d’amiante relevées sur 2 597 lieux de travail de 1 438 entreprises lors de prélèvements d’échantillons d’air, seuls 40,82% des entreprises respectaient les niveaux prescrits (voir tableau 20.7); les normes sur les poussières n’étaient observées que dans des proportions très faibles: 7,31% pour la silice, 28,57% pour les poussières de charbon; 0,00% pour l’amiante. S’agissant du bruit, le taux total de conformité dans 1 155 entreprises était de 32,96%. Un examen physique des travailleurs exposés à plus de sept risques a été effectué (voir tableau 20.8). La prévalence totale des maladies professionnelles causées uniquement par l’exposition à ces sept types de risques était de 4,36%, soit un pourcentage bien plus élevé que celui de l’ensemble des maladies professionnelles ouvrant droit à réparation dans les entreprises d’Etat. De plus, on soupçonnait 11,42% des travailleurs exposés de souffrir de maladies professionnelles. Or, les industries dangereuses continuent de se déplacer des villes vers les campagnes, et des entreprises d’Etat vers les entreprises rurales qui occupent surtout d’anciens travailleurs agricoles peu instruits. Les employeurs et les dirigeants eux-mêmes ont encore très peu d’instruction. Une enquête portant sur 29 000 entreprises rurales a montré que 78% des employeurs et des dirigeants n’avaient qu’une formation équivalente au niveau du premier cycle secondaire, voire du cycle primaire, et que certains d’entre eux étaient tout simplement analphabètes (voir tableau 20.9). Globalement, 60% des employeurs et des dirigeants ignoraient les prescriptions gouvernementales sur la santé au travail. D’après cette enquête, la prévalence des maladies professionnelles dans les industries rurales est appelée à augmenter pour atteindre un niveau maximum aux environs de l’an 2000.

L’incidence des intoxications dues aux produits chimiques s’est accrue ces dernières années. D’après des informations de 1992 provenant de l’Institut pour la prévention et le traitement des maladies professionnelles de la province de Guangdong, deux accidents ayant entraîné une intoxication par les solvants se sont produits simultanément dans deux usines de jouets à capitaux étrangers situées dans la zone économique spéciale (ZES) de Zhuhai, affectant au total 23 travailleurs. Parmi eux, 4 sont décédés, victimes d’un empoisonnement au 1,2-dichloroéthane; 19 autres ont souffert d’une intoxication au benzène et à ses analogues (xylène et toluène). Ces travailleurs étaient employés dans ces usines depuis moins d’un an, quelques-uns depuis 20 jours seulement (Guangdong Provincial Occupational Disease Prevention and Treatment Hospital, 1992). La même année, deux autres accidents de ce type étaient signalés dans la ville de Dalian, dans la province de Liaoning; l’un d’eux avait affecté 42 travailleurs et l’autre 1 053 (Dalian City Occupational Disease Prevention and Treatment Institute, 1992b). Le tableau 20.10 renseigne sur les conditions sanitaires en entreprise dans trois ZES de la province de Guangdong et de la région de développement économique et technologique de Dalian, d’après une étude menée par les institutions locales de santé au travail (IST), les dispensaires ou les centres de santé et de prévention des épidémies (CSPE) (Dalian City Occupational Disease Prevention and Treatment Institute, 1992b).

Les employeurs des entreprises à capitaux étrangers, en particulier les petites industries manufacturières, ne tiennent pas compte de la réglementation protégeant les droits, la santé et la sécurité des travailleurs. Seuls 19,6 ou 31,2% des travailleurs de trois ZES de la province de Guangdong ont été soumis à un examen médical (voir tableau 20.10). La proportion d’entreprises ne prenant aucune disposition pour fournir des équipements de protection individuelle aux travailleurs exposés atteignait 49,2%, et seules 45,4% des entreprises attribuaient des primes de risque (China Daily, 26 nov. 1993). A Dalian, la situation était encore pire. Une autre enquête menée par le syndicat de la province de Guangdong en 1993 a révélé que plus de 61% des salariés travaillaient plus de six jours par semaine (China Daily, 26 nov. 1993).

Le personnel féminin souffre de conditions de travail encore plus éprouvantes, si l’on en croit un rapport publié par la Fédération des syndicats de Chine (FSC). Un sondage effectué par cette organisation en 1991 et 1992 dans 914 entreprises à capitaux étrangers a révélé que les femmes représentaient 50,4% des 160 000 salariés. La proportion de femmes a augmenté dans certains secteurs au cours des dernières années. De nombreuses entreprises étrangères n’avaient pas signé de contrats de travail avec leurs salariés et quelques-unes engageaient et licenciaient leur personnel féminin à volonté. Certains investisseurs étrangers n’employaient que des jeunes filles célibataires de 18 à 25 ans, qu’ils licenciaient lorsqu’elles se mariaient ou attendaient un enfant. En outre, de nombreuses femmes étaient souvent obligées de faire des heures supplémentaires non rémunérées. Dans une usine de jouets de Guangzhou, capitale de la province de Guangdong, le personnel, en majorité féminin, devait travailler 15 heures par jour, sans repos hebdomadaire ni congé annuel (China Daily, 6 juillet 1994). Cette situation n’est pas exceptionnelle. Aucun détail sur l’état de santé au travail du personnel des entreprises à capitaux étrangers n’a été divulgué à ce jour. Les informations ci-dessus permettent cependant de se faire une idée de la gravité du problème.

De nouveaux problèmes dans les entreprises d’Etat

Afin de satisfaire aux exigences d’une économie de marché, les entreprises d’Etat, en particulier les grandes et les moyennes, doivent transformer leurs mécanismes d’exploitation traditionnels pour mettre en place un système moderne définissant clairement les droits de propriété, ainsi que les droits et devoirs des entreprises, poussant dans le même temps les entreprises d’Etat vers le marché pour accroître leur vitalité et leur efficacité. Certaines petites entreprises d’Etat pourraient être louées ou vendues à des collectifs ou à des individus. Les réformes doivent toucher tous les aspects des affaires, y compris les programmes de santé au travail.

A l’heure actuelle, de nombreuses entreprises d’Etat perdent de l’argent. Selon certaines sources, environ un tiers d’entre elles sont déficitaires et ce, pour diverses raisons. Premièrement, elles sont soumises à de lourds impôts et prélèvements destinés à prendre en charge de nombreux retraités et fournir toutes sortes de prestations sociales aux travailleurs en activité. Deuxièmement, la fragilité du régime de sécurité sociale ne leur permet pas de se défaire d’un excédent de main-d’œuvre considérable, de 20 à 30% en moyenne. Troisièmement, elles opèrent selon un système de gestion qui était adapté à l’économie planifiée traditionnelle, mais qui est désormais dépassé. Enfin, elles ne bénéficient d’aucun avantage concurrentiel par rapport aux sociétés à capitaux étrangers (China Daily, 7 avril 1994).

Dans ces conditions, il est inévitable que la santé au travail dans les entreprises d’Etat ait tendance à décliner: 1) les moyens financiers consacrés aux programmes de santé ont été réduits dans certaines entreprises, et les institutions médicales et sanitaires des entreprises qui n’offraient auparavant des soins qu’à leurs seuls salariés s’ouvrent désormais à la population; 2) afin d’alléger les coûts des entreprises d’Etat, les liens qui les unissaient à certains services de santé sur les lieux de travail sont en train d’être rompus. Avant la mise en place du nouveau système de sécurité sociale, on aurait pu craindre que le financement des programmes de santé au travail des entreprises soit aussi touché; 3) de nombreuses technologies et machines ont été utilisées pendant des décennies, alors même qu’elles produisent des niveaux élevés d’émissions dangereuses; dépassées, elles ne peuvent être ni mises en conformité avec les normes ni remplacées rapidement. Plus de 30% des lieux de travail appartenant aux entreprises d’Etat ou aux collectivités urbaines ne satisfont pas aux normes nationales d’hygiène (MAC ou MAI); 4) l’application de la réglementation de la santé au travail s’est détériorée au cours des dernières années; naturellement, l’une des raisons en est l’incompatibilité entre l’ancien système de gestion de la santé au travail qui fonctionnait à l’époque de la planification centralisée et la nouvelle situation créée par la réforme des entreprises; 5) pour diminuer le coût de la main-d’œuvre et offrir davantage de possibilités d’emploi, l’embauche de travailleurs temporaires ou saisonniers est devenue un phénomène courant; la plupart sont des migrants en provenance de zones rurales qui vont accomplir des travaux dangereux dans les entreprises d’Etat. Nombre d’entre eux ne reçoivent même pas les équipements de protection individuelle les plus rudimentaires ou les éléments de formation à la sécurité de la part de leur employeur. Il y a là une menace pour la santé qui peut affecter toute la population active de la Chine.

Les difficultés rencontrées par le système de santé au travail

La protection qu’offrent les services de santé au travail n’est pas suffisante. Seuls 20% des travailleurs exposés à des risques — la plupart d’entre eux dans des entreprises d’Etat — font l’objet d’un examen de santé périodique. Cette insuffisance s’explique par les raisons suivantes.

Premièrement, la pénurie de ressources des services de santé au travail constitue l’un des principaux facteurs. Cette situation touche particulièrement les industries rurales, qui n’ont pas les moyens de proposer ces services. Selon les données de la SOHSNCTI, on comptait, sur un échantillon de 30 districts, 235 spécialistes de la santé au travail dans les CSPE de district. Ils devaient desservir 170 613 entreprises comptant 3 204 576 salariés dans ces régions (Ministry of Public Health, 1992). Chaque spécialiste de la santé au travail employé à temps plein était donc responsable en moyenne de 1 115 entreprises et de 20 945 salariés. Il ressort également de l’enquête de 1989 de la SOHSNCTI que les dépenses de santé des autorités de 30 districts représentaient 3,06% de leurs dépenses totales. Celles qui étaient consacrées à la prévention des maladies et à l’inspection de la santé ne représentaient au total que 8,36% de l’ensemble des dépenses de santé des autorités des districts. La part dépensée pour les seuls services de santé au travail était encore plus faible. Le manque de matériel de base de ces services est un grave problème dans les districts visés par l’enquête. Dans 28 districts sur 30, 13 catégories de matériels ne satisfaisaient qu’à 24% des exigences établies par les normes nationales (voir tableau 20.11).

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